Les personnes publiques ont de manière croissante recours aux achats publics en tant qu’outil d’une politique publique toujours plus soucieuse des préoccupations sociales et environnementales (voir article précédent). L’apogée de ce mouvement est le développement de marchés ayant pour objet même l’insertion professionnelle. Avec ces marchés, l’acheteur réalise un achat d’insertion dans le but de faire acquérir à des personnes éloignées de l’emploi les compétences et les qualifications utiles à une insertion durable dans l’emploi.
Ces marchés peuvent être passés par des acheteurs spécifiques ayant l’insertion professionnelle comme domaine de compétences. C’est notamment le cas du département[1], des établissements publics de coopération intercommunale[2] ou encore de certains établissements publics spécialisés.[3]
L’utilisation de la commande publique au service de l’insertion professionnelle peut interroger : l’encadrement des règles de commande publique poursuit avant tout une logique de performance qui apparaît comme difficilement compatible avec l’expression d’un besoin d’insertion professionnelle.
C’est pourtant sans compter sur les externalités positives générées par ce type d’achat : baisse du taux de chômage sur le territoire concerné par la réinsertion de publics éloignés de l’emploi.
Retour sur l’adaptation de la commande publique à ce besoin.
1. L’insertion professionnelle, un besoin presque comme un autre
Comme tout autre marché, les marchés d’insertion professionnelle expriment un besoin de l’acheteur : ici ce besoin est l’insertion professionnelle durable d’un public éloigné de l’emploi et ne pouvant que difficilement bénéficier des clauses sociales d’insertion (jeunes sans qualification, habitants des quartiers prioritaires…). Ces marchés sont donc des marchés de service au sens de l’article L. 1111-4 du code de la commande publique.
Afin de répondre à leur besoin d’insertion, les acheteurs publics utilisent les outils classiques de la commande publique.
Ainsi, le besoin doit d’abord être précisément défini.
Public visé. Il faut notamment définir le public visé, le statut des personnes bénéficiaires, le détail des prestations (mise en place de la démarche d’insertion ou/et de formation), la durée du dispositif et éventuellement une planification, les modalités de contrôle de l’exécution du marché, des objectifs quantifiés. Parmi ces spécifications techniques, il convient de s’interroger longuement sur le support de l’insertion : il peut être varié (entretien d’espaces verts ou de locaux, collecte de déchets, déménagement … ) et doit s’adapter au public et structures visées.[4]
L’acheteur peut également fixer des niveaux minimums de capacité qui vont alors porter sur les compétences en matières d’encadrement, l’expérience, le matériel…
Choix des critères de la consultation. En application de l’article L. 2152-7 du code de la commande publique, les critères d’attribution doivent classiquement permettre de sélectionner l’opérateur qui répondra au mieux au besoin de la personne publique.
Les documents de la consultation doivent à la fois évaluer les critères classiques notamment le prix et la qualité technique, mais également la qualité du dispositif d’insertion.
S’agissant de ce dernier critère, il s’agit d’un critère essentiel de sélection de l’offre. Ce critère devra être pondéré en conséquence (minimum 10% de la note totale d’attribution[5]) au risque de voir le contrat être requalifié par le juge.
Pénalités. Comme dans les marchés classiques, l’acheteur peut également fixer des pénalités qui viendront ici s’appliquer en cas de non respect de la démarche d’insertion (pénalités en cas de non-respect des obligations liées à la démarche d’insertion, pénalités pour défaut de reporting auprès de l’acheteur (retard dans la transmission de documents, absences aux réunions…) ; ou encore pénalités en cas de retard dans l’exécution des prestations). Ces pénalités doivent, en tout état de cause, être proportionnées au montant du marché.
Mais au delà de cet aspect classique, les marchés d’insertion font bien l’objet d’une adaptation spécifique.
2. Un cadre réglementaire adapté à la spécificité du besoin d’insertion, qui reste à améliorer
Afin de répondre au mieux à ce besoin spécifique, les règles relatives à la commande publique ont dû être adaptées aux spécificités du besoin d’insertion.
Des règles de mise en concurrence adaptées à des acteurs de l’insertion peu nombreux. Le besoin d’insertion vise, en réalité, un nombre limité d’acteurs souvent locaux et peu habitués à répondre à des marchés publics. Ainsi, si tout opérateur économique peut candidater, l’achat d’insertion s’adresse plus naturellement aux structures spécialisées de l’insertion et plus particulièrement aux chantiers d’insertion.
C’est ce qui explique que les règles relatives à la mise en concurrence et à la publicité ont été adaptées : selon l’article R. 2123-1 du code de la commande publique, sont passés selon une procédure adaptée les marchés « ayant pour objet des services sociaux et autres services spécifiques, dont la liste figure dans un avis annexé au présent code, quelle que soit la valeur estimée du besoin sont en application de l’article R. 2123-1 du code de la commande publique ».
Quelle que soit la valeur du marché, l’acheteur définit ainsi librement les modalités de publicité et de mise en concurrence en cherchant tout de même à les proportionner à l’objet et au montant du marché (CAA de Versailles, 6 décembre 2005, n° 03VE04081).
Il faut ajouter qu’il est possible pour les acheteurs de compiler les deux dispositions juridiques : (i) marché dont l’objet est l’insertion et (ii) marché réservé aux structures de l’insertion par l’activité économique.
L’atténuation de ces règles facilite l’accès à la commande publique d’opérateurs économiques qui en sont généralement éloignés.
A titre d’exemple, la communauté d’agglomération Ardenne métropole a très récemment attribué un marché de réinsertion à l’AIPC (association intermédiaire pays du confluent)[6], une association locale oeuvrant exclusivement pour l’insertion professionnelle. Ces marchés peuvent également revenir à des opérateurs économiques ayant un objet plus large : toujours en avril 2023, le département du Gers a attribué un marché d’insertion professionnelle portant sur le nettoyage de locaux à une régie de quartier.[7]
Activité support. En outre, l’activité support permettant la réalisation d’insertion est également très encadrée : le marché d’insertion peut réaliser uniquement certaines prestations énumérées à l’annexe 3 du code de la commande publique. A noter que les acteurs du secteur déplorent, pour certains que cette liste entrave le développement au recours aux marchés d’insertion car peu de services ont vocation à intéresser les collectivités.
Suivi de l’exécution du marché. Afin de suivre l’exécution d’un marché d’insertion professionnelle, l’acheteur dispose d’outils spécifiques.Ainsi, il peut demander des justificatifs comme des contrats de travail, des attestations de sortie vers un emploi en CDD ou CDI, des attestations de formation… Le manque d’expérience des acheteurs en la matière peut parfois être un obstacle à ce suivi.
Globalement force est de constater que, dans un contexte de recherche de performance de la dépense publique, ce type de marchés est peu utilisé. Il trouve difficilement sa place et suscite peu d’intérêt à la fois pour les collectivités soucieuses de leurs dépenses publiques, mais également pour les opérateurs économiques visés encore peu habitués à répondre à des marchés publics.
Cependant devant le recours croissant des collectivités aux marchés contenant une clause sociale d’insertion et aux marchés réservés et au regard de la conscience renforcée de l’impact de ces marchés sur les territoires, il est permis d’espérer que les marchés d’insertion gagnent le plus grand nombre d’acheteurs publics…
[1] https://centraledesmarches.com/marches-publics/Auch-Departement-de-Gers-Prestations-de-services-d-insertion-professionnelle-portant-sur-le-nettoyage-et-l-entretien-des-locaux/7579460
[2] https://centraledesmarches.com/marches-publics/Charleville-Mezieres-ARDENNE-METROPOLE-Prestations-d-entretien-des-espaces-verts-et-des-espaces-exterieurs/7582739
[3] https://centraledesmarches.com/marches-publics/Services-de-reinsertion/7575536
[4] Guide pratique, « Utiliser les clauses sociales en Seine Aval », GIP Seine Aval, septembre 2014, page 17
[5] Réussir son achat responsable – Guide thématique 2, p.37
[6] https://centraledesmarches.com/marches-publics/Services-de-reinsertion/7576426
[7] https://centraledesmarches.com/marches-publics/Auch-Departement-de-Gers-Prestations-de-services-d-insertion-professionnelle-portant-sur-le-nettoyage-et-l-entretien-des-locaux/7579460
