Les achats publics responsables contribuent à la mise en oeuvre de politiques publiques, économiques, sociales et environnementales. Ils témoignent d’une préoccupation croissante des décideurs, des opérateurs économiques et de la société civile.
En 2021, le Plan d’action sur le socle européen des droits sociaux a conduit la Commission européenne à encourager « les autorités nationales, régionales et locales à davantage intégrer des critères socialement responsables dans les marchés publics et à promouvoir leur utilisation ».
Au plan national, le troisième plan national pour des achats durables (PNAD) reprend les objectifs de commande publique durable dans la droite ligne des objectifs de développement durable (ODD) de l’Agenda 2030. Il a pour objectif d’accompagner les organisations publiques dans la mise en place d’une politique d’achats durables plus ambitieuse sur les volets sociaux, environnementaux et économiques. Le PNAD fixe comme objectif pour 2025, qu’un minimum de 30 % des marchés notifiés au cours de l’année comprennent au moins une considération sociale.
Dans ce contexte, la Direction des achats de l’Etat vient de publier un Guide consacré à l’achat responsable « Comment faire de son achat un outil au service de l’insertion des publics éloignés de l’emploi ? » (mars 2023). Ce document pratique récapitule les outils de la commande publique à la disposition des personnes publiques pour promouvoir l’insertion des publics éloignés de l’emploi, dans la lignée du Guide consacré aux « Aspects sociaux de la commande publique » de 2022 (consultable ici).
Le présent article revient sur la notion d’achat responsable et les outils de la commande publique qui servent à le promouvoir en matière d’insertion par l’activité économique.
1.- De quoi parle-t-on ? Retour sur la notion d’acteurs de l’insertion par l’activité économique
Définition. Selon le code du travail, « l’insertion par l’activité économique a pour objet de permettre à des personnes éloignées de l’emploi, rencontrant des difficultés sociales et professionnelles particulières, de bénéficier de contrats de travail en vue de faciliter leur insertion professionnelle. Elle met en oeuvre des modalités spécifiques d’accueil et d’accompagnement » (article L. 5132-1 du code du travail).
Quelques chiffres. En 2020, les acteurs de l’IAE représentaient 135.400 salariés en 2020, toutes structures de l’insertion par l’activité économique (IAE) confondues et 3 803 structures conventionnées par l’État. 50 % de l’ensemble des salariés en contrat aidé étaient employés par des structures de l’IAE.
Les acteurs de ce secteur sont nombreux :
- les entreprises de l’insertion (EI),
- les ateliers et chantiers d’insertion (ACI),
- les associations intermédiaires (AI),
- les entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI) et
- les entreprises d’insertion par le travail indépendant (EITI).
Les chiffres parlent d’eux-mêmes et démontrent une vraie appropriation de ces outils de cohésion sociale par les acteurs publics et privés concernés :
- 58 454 marchés, soit + 16% par rapport à 2020.
- 3 576 maîtres d’ouvrage, soit + 9% par rapport à 2020.
- 17 766 entreprises, soit +21,4 % par rapport à 2020.
- 15 703 équivalents temps plein (ETP) annuels, soit + 25% par rapport à 2020.
- 75 194 contrats de travail, soit + 17% par rapport à 2020.
2.- Quels sont les leviers de la commande publique en matière d’IAE ?
« La commande publique participe à l’atteinte des objectifs de développement durable, dans leurs dimensions économique, sociale et environnementale, dans les conditions définies par le présent code. » (article L. 3-1 du code de la commande publique).
Le droit de la commande publique permet à l’acheteur de développer une action d’insertion dans son marché à chaque fois que cela est possible et lié à l’objet du marché.
Trois outils sont à dénombrer :
2.1- La clause d’insertion
Dans cette hypothèse, les prestations sont réalisées, dans une proportion définie dans les documents de la consultation, par des personnes en insertion via l’inscription d’une clause sociale d’insertion en tant que condition d’exécution du marché et/ou spécification technique ou fonctionnelle des fournitures services ou travaux.
Des critères sociaux d’attribution du marché peuvent venir compléter le dispositif d’insertion.
Une clause sociale d’insertion a été intégrée aux différents nouveaux CCAG publiés le 1er avril 2021, permettant au plus grand nombre d’acheteurs de disposer d’un outil « clef en main », destiné à les accompagner dans la définition de leur besoin et à l’intégration, le cas échant, d’une clause spécifique dans leur marché.
Les CCAG prévoient plusieurs clauses nécessaires à la mise en oeuvre de l’action d’insertion notamment les dispositions relatives aux modalités de réalisation pour l’entreprise, au suivi de la mise en oeuvre et à la nature des pénalités contractuelles prévues. Elles sont prévues pour les marchés et peuvent être adaptées et complétées pour les concessions. Pour être applicables, certaines de ces clauses nécessitent d’être précisées dans les documents particuliers du marché.
Il convient de ne pas insérer une clause sociale d’insertion par l’activité économique au titre de condition d’exécution sans calibrage précis et chiffré, au risque de la rendre inopérante et sans aucune plus-value sociale pour le marché.
Des pénalités peuvent être prévues en cas de non respect de cette clause essentielle du marché.
2 .2- Les marchés réservés
Les marchés réservés permettent en effet aux structures employant des personnes éloignées de l’emploi ou en situation de handicap (ou structures équivalentes) de développer leur activité et de renforcer l’accompagnement des publics fragilisés. En France, ces structures bénéficient d’une reconnaissance officielle de leur mission d’utilité sociale.
Les prestations objet du marché (fournitures, travaux ou services) seront exclusivement réalisées par des entreprises employant une majorité de personnes en insertion (structures d’insertion par l’activité économique ou structures équivalentes) et/ou en situation de handicap (ESAT, EA ou structures équivalentes).
Lors de la préparation de son marché, l’acheteur peut réserver son marché (ou son lot) soit :
- au secteur de l’insertion au titre de l’article L2113-13 du code de la commande publique : le marché est réservé à des structures d’insertion par l’activité économique mentionnées à l’article L. 5132-4 du code du travail et à des structures équivalentes ;
- au secteur du handicap, en vertu de l’article L2113-12 du code de la commande publique : le marché est réservé à des entreprises adaptées mentionnées à l’article L. 5213-13 du code du travail, à des établissements et services d’aide par le travail mentionnés à l’article L. 344-2 du code de l’action sociale et des familles ainsi qu’à des structures équivalentes ;
- aux deux secteurs, en référence aux deux articles précités du Code de la commande publique et en vertu de l’article L. 2113-4 de ce même code ;
- aux opérateurs économiques exécutant les prestations en établissement pénitentiaire en vertu de l’article L. 2113-13-1du code de la commande publique.
La possibilité de réserver de manière indifférenciée le marché aux deux secteurs de l’insertion et du handicap est une disposition récente introduite par la loi n°2020-1525 d’accélération et de simplification de l’action publique (ASAP) publiée au JO le 8 décembre 2020 qui met ainsi en place un régime unique pour les marchés réservés.
A noter que l’allotissement du marché est la règle et que le dispositif doit être réfléchi par lot (certains lots peuvent faire l’objet d’un dispositif d’insertion et d’autres non ; certains lots peuvent être réservés aux acteurs de l’insertion par l’activité économique et/ou aux acteurs du handicap et d’autres pas).
Retour d’expérience ? Les structures inclusives favorisant l’insertion des travailleurs défavorisés, handicapés, SIAE, STPA et les entreprises de l’ESS (EESS), se positionnent de manière croissante sur les secteurs émergents et historiques de l’économie circulaire, véritable levier pour ce type d’acteurs, notamment avec le décret appliquant l’article 58 de la loi lutte contre le gaspillage et pour l’économie circulaire (dite loi AGEC) de février 2020 précisée par le décret du 9 mars 2021 AGEC63.
2.3- L’insertion comme objet du marché
Le besoin de l’acheteur est ici l’insertion. L’acheteur réalise un achat d’insertion dans le but de faire acquérir à des personnes éloignées de l’emploi les compétences et les qualifications utiles à une insertion durable dans l’emploi.
Ces marchés de service, quel qu’en soit le montant, sont passés selon une procédure adaptée (3° de l’article R. 2123-1 du code de la commande publique).
La forme et le niveau de publicité et de mise en concurrence sont à déterminer par l’acheteur en les proportionnant à l’objet du marché et au nombre d’intervenants potentiellement concernés.
Les marchés dont l’objet est l’insertion concernent certains services sociaux et autres services spécifiques mentionnés aux articles L. 2113-15 et R. 2123-1 du code de la commande publique :
Un niveau minimum de capacité technique à assurer la prestation (services ou travaux), servant de support à l’action d’insertion, doit être exigé dans le règlement de la consultation (compétence en matière d’encadrement des bénéficiaires en insertion, expérience, matériel, etc.).
A noter que seuls les organismes pour qui l’insertion professionnelle entre dans leur champ de compétence (pour les personnes publiques) ou dans leur objet social (pour les personnes de droit privé) ou certaines collectivités publiques dotées de la clause générale de compétence (telles les communes) ou encore les organismes disposant d’un mandat peuvent passer ce type de marché.
3.- Prêt, feu partez ! Quelques recommandations pour un achat public responsable.
Dans son Guide consacré aux « Aspects sociaux de la commande publique » de 2022, la DAE recommande, de manière générale, les actions préalables suivantes :
- anticiper au moment de la détermination des besoins ;
- sourcer pour connaître les fournisseurs du secteur économique concerné et informer sur son besoin, veiller à l’accès des TPE/PME et des groupements d’entreprises à la commande publique ;
- analyser la faisabilité du dispositif au regard des bassins d’emploi pertinents de la capacité de l’offre d’insertion sur celui-ci. Cela permettra de vérifier la faisabilité de recourir à des personnes en insertion, l’opportunité et les conséquences sur le tissu économique ;
- prendre en compte d’autres éléments spécifiques aux clauses sociales d’insertion, permettant de rendre plus pérenne le parcours d’insertion de la personne éloignée de l’emploi, notamment la mobilisation de la formation.
De nombreux acteurs peuvent être sollicités en amont :
| Site dédié aux achats socialement responsables | Informations sur la caractérisation des emplois en insertion dans le secteur d’activité concerné, annuaire des acteurs | Annuaire et site internet de l’AVISE : https://www.socialement-responsable.org/annuaire Annuaire et site internet du GRAFIE http://www.grafie.org/annuaire-des-siae |
| Fédération des entreprises d’insertion | Liste des entreprises et structures spécialisées de l’insertion, dans le secteur d’activité concerné | Annuaire et site internet de la FEI : http://www.lesentreprisesdinsertion.org/France/annuaire-entreprises |
| CHANTIER Ecole | Liste des chantiers d’insertion et structures spécialisées de l’insertion, dans le secteur d’activité concerné | http://regions.chantierecole.org/ |
| CNLRQ | Liste des régies de quartiers et structures spécialisées de l’insertion, dans le secteur d’activité concerné | https://www.regiedequartier.org/ |
| COORACE | Liste des structures spécialisées de l’insertion, dans le secteur d’activité concerné | http://www.coorace.org/ |
| FAS | Liste des structures spécialisées de l’insertion, dans le secteur d’activité concerné | https://www.federationsolidarite.org/ |
| UNAI | Informations sur les associations intermédiaires | https://www.unai.fr/ |
| UNEA | Informations sur le secteur protégé et adapté et ressource pour le sourcing | https://www.unea.fr/ |
| Réseau GESAT | Informations sur le secteur protégé et adapté et ressource pour le sourcing | https://www.reseau-gesat.com/ |
| Handeco | Informations sur le secteur protégé et adapté et ressource pour le sourcing | https://www.handeco.org/ |
| Linklusion | Informations sur les travailleurs indépendants handicapés et ressource pour le sourcing | https://linklusion.fr/ |
| Le marché de l’inclusion | Site de la plateforme de l’inclusion – sourcing des acteurs inclusifs | https://lemarche |
